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Dec 22, 2020

散佈謠言案件數量為何暴增?基層警察現身揭秘

這篇報導想要告訴你的是:

  • 近兩年涉及違反《社會秩序維護法》的假訊息案件數暴增近 6 倍,但法院判罰的不到 30%
  • 第一線警員認為,政府並未提供假訊息的判斷方式及蒐證指引,基層員警必須自行判斷;加上主管要求積極查辦假訊息的方式「形同情緒勒索」,為了績效,乾脆移送連自己也知道不會被罰的案子
  • 地方法院法官認為,這一波談論假訊息和言論自由的爭議,是很好的機會,可以去通盤檢討相關法規

「流感是可以控制的,以死亡人數跟得流感人數來說,流感的致死率是 0.00037,武漢肺炎是沒有解藥,致死率 3﹪~5﹪,你覺得不嚴重,歡迎你去大陸測試⋯⋯」今年 2 月,當世界各國陸續爆發武漢肺炎疫情,警員蕭仁豪皺眉盯著電腦,研究一則民眾檢舉的「假訊息」。

檢舉人聲稱自己和網友在 Facebook 爭論流感和武漢肺炎的嚴重性,對方竟回覆上述「令人心生畏懼的內容」,要求警察應裁罰;但該名網友向蕭仁豪表示,「我只是引述公眾人物的說法,沒有想要引起他人恐慌」。

根據蕭仁豪的看法:「看起來就是一件單純的網路筆戰啊。」

在檢舉人的堅持下,蕭仁豪仍以網友涉嫌違反《社會秩序維護法》(以下簡稱為社維法)第 63 條第 5 款,將案件移送地方法院。這條法律規定「散布謠言,足以影響公共之安寧者」,可處 3 日以下拘留或 3 萬元以下罰鍰。一週後,簡易庭法官裁定不罰,法官認為這則訊息沒有讓聽聞者心生畏懼和恐慌,也沒有影響公共安寧的可能性。

警方、法官對「假訊息」認定不同調

這種被警方移送、後來被法官判定不罰的案子,從 2019 年開始數量超過百件、比例則逾七成。READr 研究自 2008 年起,法院審理涉嫌違反《社維法》散佈謠言的案件,數量在近 2 年暴增。相較於 2018 年前,一年只有不到 20 件;今年尚未過完,數量就已經突破 300 件,定罪率卻只有 2 成 5。連監察院都曾經發布調查報告,要求警政署檢討,不應輕易認定民眾散佈假訊息。

散佈假訊息觸法 近兩年裁判案件數暴增

進一步分析法院裁定不罰的原因,超過 200 筆裁定書上留有「(謠言)還不會讓民眾產生畏懼或恐慌」的記錄,「難以認定是故意散播謠言」以及「文章為評論,屬憲法保障言論自由範疇」的數量緊追在後。由此可見,主責案件移送的警察機關,和決定裁罰與否的法院,對假訊息的認定有著極大的歧異。

為什麼雙方認知會差這麼多?或許,我們可以從近年政府查辦假訊息模式的變化談起。

從 2018 年以前的判決書可以發現,警方經手的假訊息案件,通常是因為媒體報導或網際網路發酵,使居民不堪其擾、主動檢舉,例如小孩被綁架、蓄意縱火、街頭鬥毆等各類社會案件。2018 年九合一選舉前,警政署指示刑事警察局臨時成立「查緝假消息專責小組」,並要求各縣市警局積極偵辦,法院的裁判案件數才開始暴增。隔年 7 月更加碼推動網路爭議(假)訊息專案計畫,分配假訊息工作業務,還祭出額外獎勵。

「大家都在衝(查緝)數量,等著看哪個分局先出事」

但蕭仁豪直言,警界加強查緝假訊息就是「上級對第一線人員大規模的情緒勒索」。查緝假訊息的業務,每個分局原則上都有專員負責,主管卻希望每個警員都投入蒐查的行列。不少同仁常在政治色彩濃厚的 Facebook 社團、粉絲專頁「巡邏」,因為裡面最容易出現真假難辨的訊息,有些績效好的分局就是頻繁鎖定這些地方。

由於假訊息案件常引發箝制言論自由的爭議,長官不敢明定獎懲機制,只能口頭要求衝高案件數,蕭仁豪說,「那陣子大家都在衝數量,然後等著看哪個分局先出事;當真的有分局爆發爭議事件,上頭就不敢太要求,改以鼓勵性質。」

與在北部任職的蕭仁豪的觀察不同,屏東縣警察局枋寮分局查辦假訊息的主責單位是偵查隊,小隊長賴志雄表示,在 2018 年的選舉之前,就已經經手處理假訊息的案件,偵查隊會鎖定數個較大型的社群群組、社團及粉絲專頁,只要看到有可疑訊息,就著手開始查案。

「枋寮是個小地方,人口不到兩萬人,很快就能找出誰在造謠,主題也多是地方事務。」賴志雄舉例,今年 5 月,敦睦艦隊爆發武漢肺炎群聚感染,官兵下船後到處趴趴走,當時就追蹤到某大型 LINE 群組裡謠傳其中一人住在枋寮,偵查隊看到訊息後開始溯源,當天就確認該則訊息是謠言。

選舉特殊期間,會被特別要求辦案速度

賴志雄補充說明,長官並不會特別要求假訊息的辦案數量,但在特殊時期例如選舉期間,就會追辦案的速度,「兩天內就要找到發布或轉載訊息的人、詢問散佈的原因,以及確認訊息是不是假的。」再加上其他的選舉專案,「工作量真的很大,我們很討厭選舉啊。」

除了警政署,法務部調查局也於去年 8 月成立「假訊息防制中心」,偵處涉及賄選、散布假訊息等影響選舉的案件;今年 4 月升格為「資安工作站」,偵辦包括電腦犯罪、中繼站(駭侵)事件以及影響國安、社會安寧的假訊息案。資安工作站副主任劉家榮指出,各縣市皆有外勤據點的調查人員蒐報可疑假訊息情資,再提報資安站確認是否列入案件管制。有沒有績效壓力?他強調,任何業務都有其控管機制,「假訊息也不例外」。

假訊息案移送數量暴增 法院裁罰率不到三成 

近兩年的假訊息案件數雖飆高,移送法院的裁罰率卻極低。READr 分析假訊息的事發時間和內容屬性,發現 2019 年出現大量政治人物、施政和選務相關的假訊息,包括「蔡英文為李登輝墮胎多次」、「拒投韓國瑜,幫國家省一億」、「新政府政策:校園攜毒免罰」等政治類謠言,260 筆案件僅 13% 判罰。2020 年,以武漢肺炎疫情假訊息為主,其中 4 成判罰;選舉類的案件數居次,裁罰率仍只有 11%。

2019 年假訊息主題 政治、選舉類逾 8 成

和過往年份相比,2008 至 2018 年共舉辦過 6 次大型選舉,卻只出現 19 筆政治相關的假訊息,內容包含「總統府將對反對年金改革民眾開槍」、「11/23 即將軍事演習,軍人統統別想投票了。警察已經停休了,現在軍人也遭殃,國民黨全臺估計少數十萬票」等,結果也多為不罰;反而社會案件類型的數量較多,共 41 件,其中一半判罰。

政治、選舉假訊息 判罰率僅 12%

蕭仁豪透露,為了回應主管對選舉假訊息案件數的期待,有些員警乾脆移送連自己也知道最後會被判定不罰的案子,「畢竟警察也不是第一天用這條法律」;有些同仁即使想好好辦案,也找不到假訊息的判斷方式及蒐證指引,怎麼找人?如何證明造謠者是故意散佈謠言?妨害社會安寧的標準在哪裡?員警都得自己想辦法。

調查人員也遭遇類似的困境,但從查辦經驗裡能歸納出一些「共識」。劉家榮表示,目前外勤單位的調查人員蒐報謠言,都是依照過往的個人經驗,的確有標準不同的情況,但仍有一些共識,例如對於可受公評、和公共利益議題有關聯的訊息、模仿諷刺性的內容(例如造謠者刻意模仿公眾人物發言,或為了諷刺誇大其辭),調查局都會認定屬於言論自由的範圍。有些外勤單位的調查人員一開始沒有這樣的認知,回報到資安站後,資安站會與其討論判斷假訊息的標準,協助調整蒐報的方向。


保障言論自由、警方舉證不足,是裁罰率不高原因

臺北地方法院法官林孟皇指出,假訊息案件裁罰率之所以不高,一方面是去年移送的案件多為批評特定政治人物,屬個人意見抒發,法院基於保障言論自由的前提,只要警方未提供明確證據,證明爭議訊息的確破壞社會安寧,大部分會從寬看待。

另一方面,林孟皇解釋,社維法第 63 條第 5 款的構成要件模糊,該法於 1991 年訂定,更早是源自 1943 年制定的《違警罰法》,早已不足因應現今的社會需求。也因此,政府才根據不同類型的謠言,於個別法律諸如《傳染病防治法》、《證券交易法》等訂定相關規範。不只嚴格,定義也比較明確。

沒有可依循的標準作業流程,警方提供給法院審理的證據就容易參差不齊。裁定書中有部分法官認為警察機關僅提供假訊息全文,就把案件移送出去,做法有點草率。林孟皇以他審理的案子為例,開庭時曾請警局派人解釋案情,但一問三不知,更別說很多案件只附謠言截圖,既無法證明被告故意散播謠言,也沒有舉證對社會造成什麼影響,「這樣法官能怎麼判?總不能法官自己辦案吧?」

盼「判罰率低」能形成壓力 警員籲:請放過基層

「外界批評的警察濫用《社維法》現象,正是第一線員警消極抵抗的結果。」蕭仁豪表示,這兩年工作時常有同事跟他抱怨,認為不宜以《社維法》濫辦假訊息,「我們甚至希望法官能多判一些不罰的案件,形成外部壓力,讓警政高層知道不該再以政治考量的眼光,處理假訊息的案件。」

同時在「台灣警察工作權益推動協會」擔任常務理事的他強調,《社維法》的作用在於維護警察轄區的安寧,以及補足現行法規無法規範到的行為,而不是像現在,以一個輔助性質的法規去補全部的洞。這就跟警察的功能一樣,原本是輔助檢察官辦案、協助公務員執行公務,如今卻變成查緝假訊息的主力。他認為各行政機關應先釐清不同主題訊息的真假並進行宣導,之後若出現謠言,才考慮由警察機關介入;否則警察既無法準確判斷是否為謠言,浪費司法資源,還可能侵害言論自由。

臺大政治系教授蘇宏達日前在 Facebook 批評故宮政策,遭警方認定是假消息,依違反《社維法》送辦,法院認為這是言論自由保障的範圍,裁定不罰。監委仉桂美今年 7 月公布調查報告,認定該案有三大缺失,其中最主要的爭議即是法院裁定不罰率太高,要求警政署檢討,不應輕易將民眾移送法院,造成寒蟬效應。

法官:與言論自由相關法律應通盤檢討

「這波談論假訊息和言論自由的爭議是很好的機會,正好一次梳理相關法規和做法。」林孟皇表示,不只《社維法》對假訊息的構成要件須修正,其餘涉及謠言的法規也可考慮增訂或廢除,例如隨著社群平台興盛,網路筆戰早已是家常便飯,刑法公然侮辱罪除罪化應是優先可行選項,「否則罵個國罵也要動用國家資源調查,對維繫社會秩序毫無幫助。」

劉家榮則以規範武漢肺炎假訊息的相關條文為例指出,像是《傳染病防治法》第 63 條規定,「散播有關傳染病流行疫情之謠言或不實訊息,足生損害於公眾或他人者」,可科處罰金 300 萬。但不實訊息所造成的影響要到多大才算是「損害」?法條並未有詳細定義。

同樣的問題也出現在今年 2 月底三讀通過的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,劉家榮表示,該法第 14 條針對散播和疫情有關的不實訊息,對公眾或他人產生損害的人進行規範,但沒有明確規定「損害」的範圍、也沒有對「主觀故意」作明確的定義,容易讓司法警察在法條的見解與研判上無所適從,很容易跟法院有不一樣的見解。

面對數量急速增加的選舉假訊息,南投地方法院簡易庭法官林彥宇就曾在裁定書上建議,「應考慮藉由立法,於《總統副總統選舉罷免法》及《公職人員選舉罷免法》增設相關處罰規定,以遏止此種歪風。避免每到選舉競選時刻,即有不肖人士藉由發布謠言而影響選舉結果情事之發生。」

今年 11 月 23 日,總統蔡英文在亞洲自由民主聯盟第 13 屆大會開幕致詞,特別提到「資訊操縱」是獨裁國家用來破壞民主國家的的工具。過去的幾年內,這種令人不安的趨勢已成為對臺灣的常態威脅,不僅影響政治、分化社會,更導致人際和家庭關係出現分裂。面對「動搖國本」的資訊威脅,蕭仁豪認為,應適用更高位階的法規,像是把行政院的「惡、假、害」三標準——出於惡意、虛偽假造、造成危害的不實訊息——納入法律條文,明確限縮假訊息的類型。

「檢察官的起訴定罪率大概是 9 成,警政署該思考的是,為什麼警方移送的假訊息案裁罰率只有 2 成多?」林孟皇建議,警政署應著手研究法院裁量假訊息案件的標準,找出執法原則。以前假訊息的案例太少很難研究,現在案例大量增加,「正好可以看出蛛絲馬跡。」

如果你也關心這個議題,你可以⋯⋯

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這個報導使用到的資料

本次報導使用法院審理涉嫌違反《社會秩序維護法》第 63 條第 1 項第 5 款的假訊息案件。

* 2019 年之前的資料由 Lawsnote 七法提供

* 2019 年之後的資料由 READr 自司法院法學資料檢索系統爬蟲取得

* READr 再人工分類謠言的主題,分類內容包括「批評執政者、政治人物謠言、施政謠言、攻擊政治人物、選務謠言、武漢肺炎疫情謠言、災害謠言、社會案件、生活謠言、兩岸相關、其他」由 READr 抓取、整理的資料已經放在 Github,歡迎使用!


記者:陳珮瑜

設計:吳曼努、陳怡蒨

資料協力:Lawsnote 七法